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　　【编者按】据有关学者研究，“廉政”一词几乎不见于古文献（《晏子春秋》：“廉政而长久”又作“廉正而长久”。吴则虞集释引王念孙曰：“案‘政’与‘正’同，《文选·运命论》注引作‘廉正’”），甚至新中国的前30年里，这个词也很罕见，所以“廉政”是近30年方才流行的一个成词。这一微小细节所包含的信息量无疑是巨大的。

　　“廉政”一词虽然出现甚晚，但中国悠久的传统文化中所包含的廉政思想则极为丰厚，历代王朝，无不把廉政视为生死存亡的根本，故一方面十分强调官员的廉洁自律和道德自觉，强调“廉，自检敛也”，即严格的自我收束，形成了成熟的价值预设体系；另一方面，则是不断强化制度设计，形成了课考制度、监察制度、谏议制度、奖惩制度等严密的防范体制；而古代廉政设计中蕴含的现实主义的人性论预设等，则是当下廉政建设中最值得参照的宝贵遗产。

　　近30年来，中国史学界围绕着上述问题形成了50余种专题著作和近千篇专题论文，张晋藩、王春瑜、卜宪群、吴光、王子今、张星久、余华青、刘明波等都对中国古代的廉政文化有深入的讨论和总结，当然，正如卜宪群、张星久等学者所指出的，古代廉政体制中也包含着难以克服的局限与困境，只有在广泛民主参与的基础上才有可能走出困境，并真正激活传统廉政文化中的政治智慧。

廉政的价值预设与困境突破：

——历史学的分析与考量（下）

□卜宪群 张晋藩等 齐一放整理

（本文原载于《中国历史评论》第四辑）

三、古代廉政的困境与局限

张星久：对于每一个现实中的专制王朝而言，影响其制度运行的核心价值目标还是最大限度地追求和满足君主及其王朝的利益，“以我之大私为天下之大公”。其二，君主专制制度又是人治政治的典型形式。这种制度在人性论和知识论方面有一个基本预设，就是承认和肯定有一个人在道德和智力上都是“首出庶物”、至圣至明的，因此有资格也有能力独揽国家大权、“乾纲独断”。正是这种价值目标的狭隘性和政治过程的人治特点，造成了专制国家整个政治制度都面临着不可克服的矛盾和缺陷。

首先，从君主专制制度的价值原则来看，君主及其王朝的统治利益才是最现实的“公”，才是根本的“政道”，惩治腐败、保持吏治清廉只是实现其“政道”的“治术”。于是，出于君主及其王朝的统治利益，既可以反腐败，也可以不反腐败，甚至姑息纵容腐败。

其次，既然反不反腐败、如何反腐败、乃至如何界定腐败，最终都要看政治的需要、皇帝的意志，这也就决定了中国古代在反腐肃贪问题上明显的国家机会主义特点。与现代国家的反腐败不同的是，它不是基于抽象、普遍的“对事不对人”的正义原则，而是从根本上出于“权宜之计”的政治的需要。专制国家虽然也制定了很多有关反贪的严刑峻法，但这只能是专制制度下的“法制”，而非现代的“法治”，是以承认少数人或一个人的意志驾乎法律之上为前提，无论制度多么严格，皇帝都在法律和制度之外。因此，皇帝既是立法者，也可能是坏法者，从而在根本上对于惩治腐败并无一定之规、必然之理。古代的反腐惩贪不仅缺乏稳定的制度保障，也缺乏牢固的道德支撑。虽然在帝制中国的监察廉政制度的价值层面上，确实蕴含着儒家以“公”“道”为核心的道德理想，对官员的从政行为确实起到了一定的约束作用，但是，儒家的“公”与专制国家另外一层“公”的价值目标不仅不在一个层面，甚至存在着严重的摩擦和冲突。从专制王朝和君主的立场看，有时候恰恰需要放弃儒家的“公”，才能更好地实现王朝利益、君主意志的“公”(也是天下最大的“私”)。于是，一方面为了惩治腐败需要发扬官员的道德心，需要道德自律；一方面专制制度本身又需要瓦解道德、摧残道德，从而陷入难以克服的道德困境。而对面对这种困境的官员来说，除了个别人能够不计身家性命、死守善道外，大多数人恐怕也只有对道德理想采取机会主义的态度，以君主的是非为是非，甚至以同流合污为美德了。

最后，在一种狭隘封闭、缺乏外部压力和挑战的环境下治理腐败，其动力和效果也注定是十分有限的。因为，在君主专制和人治的体制下，人民大众对于廉政、对于反腐败基本上是没有发言权的，是失语的，从而对权力的监督基本上是统治集团“内部人控制”下的游戏，是一种封闭的自我监督、同体监督，效果也就可想而知了。在没有外部压力和人民群众参与的情况下，腐败很容易被“正常化”。

正是由于上述种种原因，使得传统社会惩治贪腐的效果大打折扣。法禁之严和现实中愈演愈烈、乃至习以为常的腐败之风，适成鲜明对比。由此看来，我们今天建设廉政监察制度，只有在广泛的民主参与的基础上，才能从根本上走出古代廉政监察制度的困境，也才能真正激活古代监察廉政制度中的宝贵智慧。（《从价值预设看帝制中国廉政监察制度的历史困境与现代意义》，《广州大学学报（社科版）》2009年第2期）

罗欣（武汉大学法学院博士后）：《唐律》惩罚官吏贪赃的规范颇为详密具体，唐初统治者为防止隋末“赃吏虐民激变”的悲剧不致重演，主张有枉法受财者必无赦免，从某种程度上缓和了阶级矛盾，稳定了社会秩序，促进了唐初的经济发展。但是从法律制度的局限性来看，《唐律》虽在律文上对官吏贪赃规定了严厉的刑罚，但在实际执行中却时惩时纵，惩中有纵，表现最为突出的就是《唐律》中的“八议”制度。八议包括：议亲（指皇亲国戚）；议故（指皇帝的故旧）；议贤（指社会贤达）；议能（指能人杰士）；议功（指受过功勋之人）；议贵（指贵族官僚）；议勤（指大勤劳之人）；议宾（指前朝的国宾和王族）。这些人不外乎皇帝的亲戚故旧和封建王朝的官僚贵族。根据规定，凡属八议之人在法律上都享有“议、请、减、赎、免、当”的特权，成为官吏的护身符，使得惩治官吏贪赃枉法的法律得不到彻底的贯彻执行，其养廉治吏的功效大打折扣。可见，光有立法的完备是远远不够的，国家政权的长治久安还在于反腐倡廉的法律监督制度的配套，更在于法律能在实践中真正得到执行。（《<唐律>中之贪污贿赂犯罪初探》，《法学评论》2000年第4期）

高伟凯（北京高策中外企业安全顾问中心研究员）、张桂琳（中国政法大学副校长）：清代虽有内阁六部制，但军政大权都集中在皇帝一人手上。各部都直接对皇帝负责。中下级官吏，都是集政法于一身的，任用罢免都要经过皇帝。这种政治体制使得中央及地方官吏的权力高度集中，而又缺少对他们权力的制衡，更易于为所欲为，腐败便由此起。同时，君主专制制度排斥民众的政治参与。尽管自秦汉建立起来的监察制度，到明清已经形成一个庞大的监察体系，监察法规日渐严密，也仍然不能阻止整个社会和官僚机构腐败成风。而且，在皇权制度中，皇帝是反腐的最高指挥者与仲裁者，反腐的触角无论如何也无法触及皇权，导致了反腐的不彻底。总之，在专制制度下，行贿受贿活动容易成为官场习惯，法理和是非界限往往模糊，再次说明了制度化腐败无法从内部自新。同时，专制政权依靠自我监察力量亦不可能真正纠正自身的弊端。只有实现社会生活的民主化，建立强大的权力制约体系，才能净化政府机构。（《清朝官员腐败成因分析》，《学海》2006年第2期）

四、中国古代的廉政之策

　　1. 基本经验

吴光：中国廉政史积累了丰富的历史经验。首先，也是最主要的一条经验，是以民为本、顺应民心的爱民传统。民本与爱民也是历代廉政建设的根本指导思想。政治的重心在民不在君，社会的主体是民而非君，统治者的政策只有顺应民心、保护人民才能得到人民的支持与拥戴，才能达到长治久安。其次，是如何处理德治与法治关系的经验。在中国政治史上，出现过德法并举、单纯法治、无为而治、德本法用等不同的治国理想和政治模式。比较起来，还是儒法结合的“德法并举”模式似乎更加符合统治阶级的需要。但就廉政而言，无论是“德法并举”模式还是与“德本法用”理想，对于中国的廉政建设都是起了积极作用的。其三，勇于进谏和善于纳谏的经验。御史监察制度虽然有人治之弊，但对廉政建设的正面作用应予以肯定。尽管犯颜进谏、虚心纳谏包含着“愚忠”因素，且为现代民主制度所不取，但那种勇于揭露问题、批评弊政并虚心接受劝谏、敢于纠正错误的精神则是永远值得赞扬和发扬的。其四，不畏强权、公正执法的优良传统。其五，严于律已、不欺暗室、廉洁奉公的官德与政风。任何时代的廉政，都与执政官员的道德品质和行政作风密不可分。当然，中国历史上也有某些制度设置，虽然起始动机是为了补偏救弊，但后来适得其反，反而成为沽名钓誉的平台，甚至成为贪政的温床。例如汉代的察举制、征辟制，魏晋时代的九品中正制，清代推行的所谓官吏“养廉银”制度，基本上是先廉后贪、弊端百出。我们从这些制度的失败中可以总结出来的教训是，一个缺乏民意基础、未经民主程序审查并脱离民主监督的制度，终究是不能行之久远，并且可能半途而废甚至蜕化变质的。（《廉政的内涵与中国廉政建设的历史经验》，《浙江社会科学》2006年第3期）

图为廉政题材漫画《硬功夫》：一位戴着宋代乌纱帽的官员，头上一只苍蝇飞来飞去；官员的乌纱帽一弯，苍蝇就被拍了下来，寓意当官要有“硬功夫”，不动声色就能拒绝一切腐蚀和污染。

该漫画由农民画家郝增茂创作，曾登上过中纪委监察部网站，《华尔街日报》评论称，中国的反腐“斗士”们已经全面进行“战斗”，而“触角”也伸入到与民众贴近的“接地气”的一切事物。

周兴春：怎样实现廉政，严禁奢政？具体采取哪些措施？贞观君臣提出了自己的主张并采取了相应的有效措施。第一，以存百姓为先，从保民才能利己安国的思想高度来实施廉政。贞观君臣认为，以存百姓为先，以人民利益为重者，就必然搞廉政，不搞奢政。只有百姓利益得到保障，君臣自身的利益，国家的长治久安才能得到保证。第二，选贤任良，从用人上保证廉政的实行。贞观君臣认为，廉政是否得行，取决于官吏是否贤良。人贤必政廉，人恶必政奢。要根治奢政，须裁治恶浊之官，选任贤良之人。第三，严厉惩处搞奢政者。对搞奢政者不严惩，犹如养虎为患，纵蚁崩堤。不严惩贪奢者，不制驭权贵，就等于纵容贪奢。为防范官吏贪赃搞奢政，唐太宗多次教育他们，希望他们廉洁自律，节俭从政。第四，要求官吏严加管教家人亲友。是否管教好自己的家人亲友是廉政能否得行的重要因素。事实上，廉政者必严管家人亲友，不许他们依仗权势胡作非为，奢侈腐化。唐太宗以身作则，为官吏树立了榜样。一时，严管家人亲友蔚成风气。第五，正身节欲，积德行义，力戒骄纵奢侈。贞观君臣认为只有做到正身节欲，积德行义，才能自觉实行廉政。唐太宗曾指出“若安天下，必须先正其身。未有身正而影曲，上治而下乱者。”身邪必纵欲，纵欲必搞奢政。第六，善始善终，防微杜渐，时刻保持廉洁本色不变。无论何人，富贵后如不严于律己，往往逐步弃廉从奢，最后成为骄奢淫逸、贪恋权财的罪人。因此，力戒骄奢，善始慎终是每位官吏所时刻注意的问题。（《论唐贞观君臣的廉政观》，《山东社会科学》1997年第6期

徐忠明（中山大学法学院教授）：从总体上说，中国古代是比较重视廉政法制建设的，不仅在法律“文本”上内容详备、周密，而且在一定时期内法律实施也颇有力度；但是，终于没有取得成功，没有实现廉政法制本身的预期目标；相反，权力腐败或曰“赃官政治”倒成为中国古代政治的一个鲜明特征，贻害不轻，根本原因就是不受限制的权力私有制度。这恰恰证明:“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”(英国历史学家阿克顿勋爵)这一政治运作的“铁律”。说明，局限于传统政治权力结构内部的廉政法制建设，它的结果只能是“失败”两字，而不可能是别的结果；所以，彻底改变这种政治权力结构，才是实现廉政法制建设的一个基本前提。否则，无论法律如何完备，也无论刑罚如何严酷，廉政法制建设都将成功无望，或者仅仅停留在“文本”层面。（《试论中国古代廉政法制及其成败原因》，《学术研究》1999年第1期）

《中国反贪史》，王春瑜主编，四川人民出版社，是一部以“反贪”为内容的专门史力作。2000年出版后，已再版多次。

王春瑜（中国社会科学院历史研究所研究员）：严格讲起来，中国的监察制度跟权力牵制要到秦始皇统一中国以后才比较健全。秦朝从中央到地方建立了一个监察网，这对抑制官吏腐败起了约束作用。中国古代监察制度就是台谏制度。“台”就是御史台，“谏”就是谏官，御史是监察百官的。地方上县令既是地方行政首脑，但同时也行使监察权。我国古代监察制度在汉代已基本定型。汉承秦制，御史制度得到加强。从汉代监察制度比较好的经验来看，主要是建立刺史制度。刺史跟一般的御史不一样，他不干别的事，就做单纯的监察官，他的官俸比较少，只有六百石，但是他可以对二千石的郡守进行弹劾。中国历史上以小制大，以内制外，都是皇权制度下进行监察操作的很重要的原则。从秦汉到明清御史基本上都是没有超过七品的。但是有很多御史就是不怕死，甚至超过自己的权限，不是监督郡官，而是监督六部，有少数御史甚至对皇帝进行进谏。（《中国历代监察制度得失》，《廉政瞭望》2006年第12期）

2.立法惩贪饬吏

朱振辉（中共阜阳市委党校法律史教授）：重视依法治吏是古代中国廉政建设的基本经验。韩非从守法和执法的角度提出了非常著名的命题：名主治吏不治民。战国时代在实践中贯彻法家理论最有成效的国家，都把其治吏之法的完善放在非常重要的位置，以秦国最为典型。秦统治者在《为吏之道》中明确规定了为吏者必须遵守的道德行为准则，并制定了具体的衡量标准“五善”和“五失”。汉律曾规定官吏在行使权力的范围内，如果接受了其他官吏或百姓的饮食，就会被免职。中华法系在唐代达到了高度的成熟与完善，治官之法颇具特色，成为后代的官治蓝本。为了保障官员廉洁奉公，唐律规定了“六赃”之罪，惩治公职人员的不廉行为。唐律《职制》律中详细规定了官吏因履行职务从他人处得到非法利益的各种犯罪，把有关官吏贪污的法律根据不同情况分别规定在各篇律里，还对以其他形式和手段非法占有官有财物或获取利益的变相贪污行为严加制止。唐代以降，在治官之法上基本继承了前代遗留下来的各种规定，只是在罪名和处刑方面有所改变和补充。综上，中国古代治官之法是比较成熟而颇具特色的，表明中国很早就会利用法律制度来规范和管理国家机关及其公职人员的廉政行为，不仅重视成文法典化，且规定细密，规范严格。正是由于中国古代社会历来重视依法治吏，所以中国古代的文官制度很早就比较发达，每个朝代的初期吏风都非常清明，纲纪整肃，社会安定，国力日盛。（《论中国古代廉政法制建设及其借鉴意义》，《求索》2011年第1期）

唐鸿儒（山西大学法学院副教授）：《唐律》中的吏治制度，系统总结了治国安邦的宝贵经验，是我国古代遗产中的精华。《唐律》的代表—《永徽律疏》反映了唐初的社会生活状况和法律制度，特别是唐太宗“安人宁国”的立法思想。《唐律》是在总结隋朝灭亡教训的基础上制定的。其规定，大部分均与官吏的犯罪有关。据统计在502条中，有155条全部是关于官吏犯罪的规定，不仅在《职制》篇规定了对于官吏的贪污、擅权、失职、违纪等犯罪行为的处罚条款，其他诸篇也有许多处罚官吏行为的规定。由此可见，重视“吏治”是《唐律》的一个显著特点。另一方面，唐太宗十分重视赏罚的作用，在规定处罚官吏各种犯罪行为条款的同时，《唐律》又规定了优待官吏的所谓“八议”、“官当”、“减”、“赎”等条款，体现出了恩威并用、宽猛相济的政策，对官吏表现了深切的关怀和对于故旧、贤才、功臣等特殊优待的用心。《唐律》中关于“吏治”的规定，可以给我们以下启示：一是“吏治”是法典中的重要地位和如何用法律手段推行“吏治”的途径；二是惩罚官吏犯罪，重点在于从严惩罚上层官吏的犯罪，这是正本清源的根本办法；三是“依法治国”的精神一经制定公布施行，法律就是神圣不可侵犯的。四是从严处罚是《唐律》的一个显著特点。（《论<唐律>与吏治》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》1992年第2期）

3.重典治吏

张帆：明初廉政的最大特色无疑是重典治吏。朱元璋认为，“元季吏治纵弛、民生凋敝、重绳贪吏、置之严典。”欲“震之以雷霆，大举废政而修明之。”于是采取了严酷的惩贪手段。本着“刑乱世用重典”的立法思想，经过统治者的再三修订，一部《明律》已经臻于完善。它本身对于贪赃枉法已采用了从重从严之策，然而“法出而奸生，令下而诈起”的结果，使得朱元璋采辑官民过犯，汇编成册，声称：“天下诸司，敢有不务公而务私，在外贪赃，酷虐吾民者，穷其原而搜罪之。”变本加厉地推出了四编《大诰》。此重典之重，体现在两个方面。一是相对于《大明律》，大大加重了量刑标准，凡贪墨之罪，不分轻重，不问首从，一律重刑处置，以达到严刑去贪暴之目的。二是在五刑之外添设了许多惨无人道的刑罚，以此来明刑弼教，慑之以威，使官吏们知惧而不敢犯法。（《明初廉政特点之分析》，《法学杂志》1999年第3期）

4.监察执法

张晋藩（中国政法大学终身教授）：在中国法制文明的历史发展中，监察立法同样是源远流长、辗转相承的，从制度层面维持国家纲纪与吏治、发扬正气、打击贪腐，是维持廉政的一道重要防线。

战国时期为适应对官僚系统监督的需要，执掌监察职能的治官之官即御史开始出现。汉朝建立以后，随着皇权的加强，中央监察机关已经独立于朝堂之上，同时建立了多元化的监察体制，包括三公九卿在内的京师百官、地方长官、皇亲国戚以至监察官自身都被置于这张网络之中，受到来自一种或多种监察组织的监督，对于贯通政令、整饬吏治、廓清风气产生了不可低估的作用。唐朝是监察制度臻于完备的朝代，以御史台为最高监察机关，御史大夫(从三品)一人为台长，率领群僚行使监察权。明朝建立以后，朱元璋鉴于吏治败坏是元朝覆亡的重要原因，确立了以重典治吏的方略，因而十分重视监察机关的作用。

清朝的监察法制称得上是集过去历代监察法之大成。清朝监察法除在《大清律例》、《大清会典》、各《部院则例》中有所体现外，主要集中于乾隆朝编纂的《都察院则例》与乾、嘉、道、光四朝编制的《钦定台规》。其中《钦定台规》是集秦汉以来监察立法之大成，是中国封建历史上最完备的一部监察法典。由于《钦定台规》以“钦定”的形式出现，因此，其辑录的谕旨之多，指陈之细，均为过去历代所未有。它不仅显示了台规所具有的权威性，而且还强化皇帝所拥有的最高监察权。

总括上述，自战国官僚制度形成起，监察立法不断发展。监察立法规定了监察机关的设置、职掌、地位与行使权力的方式方法，从而使监察活动有法可依。由于监察官是皇帝的耳目之司，因此，其品级虽低但可以纠弹高官；又由于监察官依附于皇权而存在，因此，其职权的有效性也受到皇权的制约。在漫长的封建时代，监察官还受到儒家忠君爱国和文死谏、武死战的道德训条的影响，即使是在宦官专政的明朝也出现了许多直言敢谏、冒死纠弹的铁面御史。总体而言，监察法制不失为维持廉政的一道防线。（《中国古代廉政法制建设及其启示》，《法商研究》2011年第4期）

袁礼华（南昌大学历史系教授）：中国封建监察制度，是国家政治制度的重要组成部分，是封建帝王的御用工具。从秦汉至明清，就监察制度在维护君主专制统治方面所起的作用而言，它堪称是建筑在国家政治结构领域内防止百官违法失职的“万里长城”，是统治阶级内部整饬吏治、肃正纲纪的一种自我约束机制。其中蕴含着许多启人心智的合理性因素。一是独立监察，强化监察机构的地位和权威。我国历代监察机构，皆由皇帝直接控制，独立行使纠察弹劾职权。二是重视选任，保证监察队伍的良好素质。历代统治者都极其重视监察官的选任，不仅确立了监察官选任的“特操”标准，而且不断完备其任职的资格和条件：必须公正廉洁、正身自律，为百官表率；要刚直不阿，纠弹不避权贵；要有通晓治体的文化素养和明辨是非的从政阅历。三是严格管理，防止失监虚监等失职渎职行为。严格管理既是有效发挥监察职能、实现监察目标的必由之路，也是防止监察工作发生失监虚监、姑息养奸等失职渎职的重要手段。封建监察的严格管理主要体现在两方面：循名责实，实行监察责任制；厚赏重罚，加强对监察官的考核。四是反监互察，制约监察权力的滥用。封建社会的反监互察机制，就国家的组织机构和职能分工而言，反监主要是指监察系统以外的官员对监察机构和监察官的纠举弹劾。除此之外，还反映在制约监察权力滥用的禁限立法的法制建设中。而此类禁限立法的颁布，又相辅相成地为反监互察机制的具体运作提供了依据、明确了任务。首先，规定监察官不得超越自身权限，干预、侵夺其它国家机关的职权；其次，严禁滥用奏劾权；其三，严禁监察官以权谋私、贪赃枉法。（《论中国封建监察制度中的合理性因素》，《江西社会科学》2000年第7期）

杨希义（西北大学文博学院教授）、翟麦玲（华南农业大学人文与法学学院历史系副教授）：经过秦汉和魏晋南北朝以来的发展变化，隋唐的监察制度日益严密完善，它同官吏的考课制度相辅相成，收到了“考中鉴绩，察中监法”的双重效果。其特点主要有：监察机构的日益严密，从中央到地方相继建立了一套严密的监察网络；监察立法的周密细致，隋朝有《司隶六条》，唐代有《风俗廉察四十八条》和《六察法》；监察手段的严厉周备，有仗弹状弹、举振纲纪、推鞫审讯等；监察官员的审慎选择，被御史台长官提名由皇帝敕授的监察官员，一是须“曾任州县理人官者方可荐用”，二是为官必须刚正不阿，质重勇退。上述廉政措施取得了显著效能。但其监察职能的目的也仅在于维护封建统治的长治久安，本身具有不可克服的弊病。一是监察制度的实行和监察职能的发挥，常常决定于政治状况和皇帝个人的品质。监察官员要靠皇帝保护，这一弊病是由君主专制制度决定的，历代亦然。二是唐代虽有不少忠于职守的刚正御史，但尸位素餐、碌碌无为者也不乏其人。三是安史之乱后，监察机构的权力逐渐削弱，监察官员的地位也日益下降。（《试论隋唐时期的考课与监察制度在反腐倡廉中的作用与流弊》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》1997年第3期）

5．考课—惩贪与奖廉并举

张晋藩：早在《尚书·舜典》中便有“三载考绩，黜陟幽明”的记载，此说虽有后人的附会，但也说明了有官必有考课的历史现象。《周礼·天官冢宰》提出了“将廉为本”的思想，以考察官府的政绩：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”说明廉政已成为官府政绩的核心价值。战国时期官僚制度取代世卿制度，考课官吏的上计制度也开始建立，其后各朝代不断充实与完善，成为中国古代政治制度的一项重要内容。由于考课之后继之以奖惩，故而通过考课有效地实现了惩贪与奖廉的目的。

考课是中国古代职官管理法的一项重要内容，也属于廉政法制建设的范畴，其制度不断完善，其法定标准不断详密，并且辗转承袭讫未中断。由于考课将惩贪与奖廉联系在一起，因此，其价值不仅在于消极地惩贪，而且在于积极地奖廉。贪者罢黜，廉者升迁。也正因为如此，考课成为国家的重要活动，受到统治者与官僚群体的高度重视，并在不同时期、不同程度上起到惩贪与奖廉的作用。但是，随着专制制度的发展以及由此而产生的腐败，考课制度最终难免流于形式，甚至成为纳贿之道。正如明神宗时左副都御史邱橓所抨击的那样：“如京官考满，河南道例书称职，外吏给由，抚按官概与保留。以朝廷甄别之典，为人臣交市之资，敢徇私而不敢尽法，恶无所惩，贤亦安劝，此考绩之积弊。”（《中国古代廉政法制建设及其启示》，《法商研究》2011年第4期）

王凌（河南大学党委副书记、廉政研究中心主任）：明初朱元璋极为重视清廉教育，采取了如下有效措施，具有明显特色。一是清廉教育观念超前化。朱元璋不仅重视在位官吏的清廉教育，而且把教育的视角前移，同时注重后备官吏的清廉教育。教育理念的创新性体现在，高度重视学校教育在培养清廉官吏中的作用，崇尚“治国以教化为先，教化以学校为本”的重教思想。教育政策的革故鼎新体现在，把兴学设教作为一项基本国策提到了重要的日程，大兴建学之风，学校数量众多、制度完备，在全国形成了一个庞大的教育网络体系，最终通过重教与清廉教育相结合政策的推行来整顿明初的社会秩序。教育内容上德行为先，朱元璋十分重视培养监生的政治素质和品行德性，主张对监生的培养应首先以德性为主，使其知道忠君爱国之道。二是清廉教育的形式多样化。颁布《大诰》等课本，在全社会普及清廉律令法规。重视官吏及后备官吏的品行德性教育和普法教育，推行德廉楷模，利用乡饮酒礼之俗来实施清廉示范教育。同时采用多种形式对官吏进行警示教育，如选择具有警示内容的犯罪案例，编纂在册，在全国发行，用以警戒政府官吏和百姓；二是在全国府州县和基层的里、社建立申明亭，对官吏所犯罪过书写于上，以示警戒。三是对于贪赃银两60两以上者，剥皮实草，悬挂于县政府公座旁。三是清廉教育对象具体化。朱元璋针对不同的对象，编写不同的教育读本，实施不同的教育内容。在位官吏重在惩戒，后妃皇室重在教育，庶民百姓重在普法。明初的清廉教育之所以能够有效实施，主要由于朱元璋把这一系列的教育措施加以制度化、法制化。比如法律读本，家庭必备；律令法规，监生必读，贡生必考，官吏必讲，乡饮酒礼必宣。（《明初清廉教育对当前反腐倡廉教育的若干启示》，《河南大学学报（社会科学版）》2008年第5期）

杨希义、翟麦玲：隋唐时期的考课制度是在继承并发展了秦汉和魏晋南北朝的基础上日臻完善和成熟的。其主要标志是负责考课职能部门的相继建立，考课标准的具体细致，考课程序的严格周密和奖惩条例的明确完备。这在反腐倡廉中的积极作用显而易见。把为官的道德品质（即“四最”）作为考核官吏的重要标准，同时又兼顾了为官的才能（即“二十七最”），体现了封建社会“丧乱既平，则非才行兼备不可用”的任官原则，有利于约束官吏的行为，打击贪官污吏，对改善吏治、安定社会秩序具有积极作用。但其本身受到封建制度的制约，不可避免地存在极大流弊。第一，在唐代近3个世纪的历史中，考课制度的执行情况差异颇大。前期执行较好，但唐中期以后，流弊渐多。第二，官员考课等级带有鲜明的封建等级制度的特点。第三，主考官或监、校考使凭个人好恶随意评定考等的现象屡有发生。第四，随着吏治的腐败，考课中官吏弄虚作假、营私舞弊的现象与日俱增。第五，隋唐的考课继承了魏晋南北朝以来“累日以取贵，积久以致官”的“年老之法”，劳考成了升迁的主要依据，从而使考课逐渐失去了对官吏的劝勉督责作用。（《试论隋唐时期的考课与监察制度在反腐倡廉中的作用与流弊》，《西北大学学报（哲社版）》1997年第3期）

张帆：在重刑惩治的同时，明初统治者也不遗余力地褒掖廉吏，征举贤才，反腐倡廉，双管齐下，力图通过正面励扬促使廉政建设得到充分实现。首先，统治者站在特殊的地位反复地教导，劝勉官吏们从善从谏，而且身体力行，率先垂范。其次，通过严格的考课制度做到奖惩分明赏罚有据，促其向善。再次，为了给廉政提供物质上的保障，明初还相应地试行了养廉之法。在朝廷的大力倡导、旌表和擢升之下，为官清廉以图其荣形成了一股强大的社会风气，众多清官廉吏脱颖而出，为世人所称道。总之，明初廉吏的层出不穷不是偶然的，是旌表廉吏举措的结果，也是整个廉政建设所必然产生的良好功效。（《明初廉政特点之分析》，《法学杂志》1999年第3期。）

6．俸禄制度—廉政建设的辅助手段

张晋藩：中国古代的俸禄制度始于战国时期，是封建官僚制度的一项重要内容，所谓“主卖官爵，臣卖智力。”中国封建社会各朝代官吏俸禄厚薄不一，其在廉政建设方面也提供了许多历史的经验与教训。

宋朝是实行厚禄制度的典型。厚禄加上冗官不仅导致宋朝国库虚耗，而且转嫁给民众的沉重赋税负担也使得民不聊生、盗贼蜂起和农民起义层出不穷。

明朝是实行薄俸制度的典型。百官俸薄，为汉以来所少有。百官俸薄，不可能不营私舞弊。明朝中期以后，贪污便成为政府中习以为常的现象，大官贪污以致富，小官舞弊以救贫，法纪荡然无存。

实行厚禄制度固然要充分考虑国家的财力和民众的负担，但实行薄俸制度无疑是官员贪腐的推动力。朱元璋惩治贪官手段之严厉与残酷，过去历代无出其右者，但贪官仍然是朝杀而暮犯，追根溯源，薄俸应当是重要原因之一。正因如此，历朝有识和务实之人都主张将厚禄作为廉政建设的一个重要手段。

清朝设立养廉银之目的在于补救薄俸所带来的官员贪腐盘剥之风。雍正元年(公元1723年)，山西巡抚诺敏针对各地耗羡征收无度，导致民怨载道，由此比较完整地提出了耗羡归公和“养廉银”的建议，并且率先在山西省做了试行。创立“养廉银”并锐意禁革灰色收入，对于官员专心政务和廉政自律确实起到了一定的作用，尤其是在雍正朝和乾隆朝的中前期，官员的贪腐之风得到有效遏制。道光以后国事颓衰，不得不折发“养廉银”以充兵饷，官吏贪污的势头遂不可遏止。

俸禄的厚薄与官吏的廉贪虽无必然的因果关系，但其在不同时期、不同条件下对廉政法制建设也会产生一定的影响。汉、唐、宋三朝的俸禄较为优厚，相对而言贪官较明朝为少，这也体现了“仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱”的道理。由此可见，厚俸对养廉具有一定的积极意义，成为中国古代廉政法制建设的辅助手段。（《中国古代廉政法制建设及其启示》，《法商研究》2011年第4期）

侯建良（杭州师范大学法学院教授）：俸禄制度是官吏制度中最基本、最重要的制度之一，而俸禄制度是否科学合理，在很大程度上取决于俸禄水平的高低。俸禄水平过高，会加重国家财政负担；俸禄水平过低，便与官员的地位和作用不相适应，而往往会导致众多官吏不能廉洁自守，官风败坏，殃及百姓。（《古代官员的俸禄水平与廉政》，《中国行政管理》1997年第6期）

单卫华（山东警察学院副教授）：雍正即位后，推行“耗羡归公”与“养廉银”制度。规定以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应当提耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官吏作为养廉银。养廉银既用于补充官吏个人收入，又用于延纳幕宾、犒赏兵勇，补充办公费用。这一廉政改革对于整肃贪官污吏起到了积极的推动作用。一方面，“耗羡归公”意味着原来无限制的非法侵渔，转变为制度化的定额合法收入，多征无益，避免了地方官吏擅自扣留加征耗羡的情况。另一方面，“养廉银”实施后，大小官吏的俸禄收入明显增加，对提高官吏的工作积极性，制止官吏的贪污腐化具有非常重要的作用。乾隆年间，对养廉银制度进行了调整，并针对京官无养廉银的问题，建立了恩俸制度，即在京官文职于应得正俸外，另加增一倍俸数赏给“恩俸”，亦即领受双俸。这对因官员低俸制度带来的横征暴敛弊病，起到了一定的遏制作用。（《论清初的廉政建设》，《东岳论丛》2012年第7期）

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